Peranan DPRD Dalam Perencanaan Pembangunan Daerah

Oleh :

Yan Salam Wahab

2. Sambungan.......

Dalam menjalankan hak, wewenang dan kewajiban pemerintahan Daerah, Kepala Daerah secara hierarkis bertanggung jawab kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri. Sebagai salah satu unsur konstitutif mengenai adanya Pemerintah Daerah, DPRD merupakan suatu lembaga yang sangat vital. DPRD merupakan salah satu ciri dari keberadaan Daerah Otonom. Oleh karena penelitian ini akan memfokuskan pada permasalahan DPRD dan agar alur pembahasan bisa lebih sistematis maka pembahasan mengenai hal-hal yang berkaitan dengan DPRD akan diuraikan secara khusus dalam bagian di bawah ini.

1.     Kedudukan DPRD Sebagai Unsur Daerah

Susunan keanggotaan DPRD terdiri dari anggota Partai Politik. Pengisian keanggotaan dilakukan dengan cara pemilihan umum. Anggota DPRD itu mewakili rakyat di wilayahnya, oleh karena itu fungsi utama DPRD adalah sebagai lembaga penampung dan penyalur aspirasi rakyat. DPRD bersarna-sama dengan Kepala Daerah menjalankan tugas wewenang pemerintah di bidang legislatif, yaitu menetapkan tugas dan politik Pemerintah Daerah, dalam arti menentukan garis-garis politik mengenai pengaturan dan pengurusan umum rumah tangga Daerah.

Adapun tugas pokok DPRD adalah bersama-sarna Kepala Daerah menjalankan wewenang Pemerintah Daerah di bidang legislatif. Dalam ' menjalankan tugas pokoknya itu, Dewan berkewajiban Mempertahankan, mengamankan serta mengamalkan Pancasila dan UUD 1945, Menjunjung tinggi dan melaksanakan secara konsekuen GBHN, Tap MPR serta menaati segala peraturan perundang-undangan yang berlaku, dan Memperhatikan aspirasi dan memajukan tingkat kehidupan rakyat dengan berpegang pada program pembangunan pemerintah.juga bersama-sama Kepala Daerah menyusun Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dan Peraturan-peraturan Daerah dalam batas-balas wewenang yang diserahkan kcpada daerah atau untuk melaksanakan peraturan perundang-undangan yang pelaksanaannya ditetapkan kepada Daerah.

Berdasarkan ketentuan tersebut di atas maka dapat disimpulkan bahwa fungsi DPRD pada dasarnya ada dua, yakni fungsi di bidang perundang-undangan (membuat Peraturan Daerah) dan di bidang pengawasan (control). Untuk dapat melaksanakan fungsi-fungsinya tersebut DPRD mempunyai beberapa hak, yaitu hak anggaran, hak mengajukan pertanyaan bagi masing-masing anggota, hak meminta kelerangan, hak mengadakan perubahan, hak mengajukan pernyataan pendapat, hak prakarsa dan hak penyelidikan, Cara pelaksanaan hak-hak sebagaimana yang tersebut di atas kccuali hak penyelidikan, diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPRD sesuai dengan pedoman yang ditetapkan oleh Menieri Dalam Negeri. Sedangkan pelaksanaan hak penyelidikan diatur secara khusus dalam Undang-Undang.

Walaupun DPRD berfungsi sebagai lembaga yang bertindak mengawasi kebijaksanaan-kebijaksanaan Pemerintah Daerah, akan tetapi DPRD itu sendiri juga diawasi oleh Kepala Daerah. Hal ini dikarenakan Kepala Daerah oleh karena jabatannya adalah juga sebagai Kepala Wilayah, yang merupakan alat Pemerintah Pusat di Daerah.

Dengan demikian antara Kepala Daerah dan DPRD mempunyai hak untuk saling mengawasi. Di samping mempunyai hak untuk saling mengawasi pelaksanaan tugas masing-masing, diantara Kepala Daerah dengan DPRD juga dituntut adanya kerja sama yang baik, khususnya dalam pelaksanaan fungsi legislatif (perundang-undangan) DPRD. Dengan demikian kerja sama yang baik merupakan unsur yang vital agar dapat menghasilkan Peraturan Daerah yang berbobot.

2.     Hak dan Kewajiban DPRD

Untuk dapat melaksanakan fungsinya sebagai wakil rakyat maka kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah diberikan hak-hak tertentu yaitu :

a.      Hak anggaran;

b.      Hak mengajukan pertanyaan bagi masing-masing anggota;

c.      Hak minta keterangan;

d.      Hak mengadakan perubahan;

e.      Hak mengajukan pernyataan pendapat;

f.       Hak prakarsa;

g.      Hak mengadakan penyelidikan.

Hak-hak dimaksud di atas adalah untuk memungkinkan DPRD melaksanakan fungsinya. Untuk menghindari kesimpangsiuran penafsiran, maka cara-cara penggunaan hak-hak tersebut di atas diatur dengan Peraturan Tata Tertib DPRD sesuai dengan pedoman yang ditetapkan oleh Menteri Dalam Negeri. Khususnya mengenai penggunaan hak mengadakan penyelidikan diatur dengan Undang-undang. Dengan diberikan hak prakarsa kepada DPRD maka Rancangan-rancangan peraturan daerah tidak hanya dibuat oleh Kepala Daerah tetapi dapat pula dibuat oleh DPRD.

Secara teoritis DPRD dapat berperan cukup luas dan penting dalam mengemban tugasnya sesuai dengan mandat yang diberikan rakyat pemilih kepadanya, adapun kewajiban dari DPRD, ialah:

a.       Mempertahankan, mengamankan serta mengamalkan Pancasila dan UUD 1945;

b.       Menjunjung tinggi dan melaksanakan secara konsekuen Garis-garis Besar Haluan Negara, ketetapan-ketetapan MPR serta mentaati segala peraturan perundang-undangan yang berlaku.

c.       Bersama-sama dengan Kepala Daerah menyusun anggaran pendapatan dan belanja daerah.

d.       Memperhatikan aspirasi dan memajukan tingkat kehidupan masyarakat dengan berpegang pada program pembangunan pemerintah.

3.      Ruang Lingkup fungsi dan Kompetensi DPRD

Sebagaimana yang telah dinyatakan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dalam melaksanakan tugasnya mempunyai hak dan kewajiban sesuai dengan pumusan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Esensi mempunyai hak dan kewajiban tersebut ialah supaya dapat mengemban tugasnya sebagai wakil rakyat, penyambung pikiran dan semangat rakyat yang diwakilinya.

Pada garis besarnya DPRD yang oleh sementara pihak disebut sebagai Lembaga Legislatif Daerah, sesuai dengan arti aslinya ialah pembuat Undang-undang di daerah yang dalam istilah teknisnya disebut Peraturan Daerah, tetapi perkembangan ketatanegaraan yang menuntut perluasan hak dan kewajiban serta fungsi legislatif telah berubah dan ikut berkembang.

a.      Fungsi Pembuatan Peraturan Daerah

Fungsi pembuatan Peraturan Daerah ini merupakan fungsi utama Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sebagai badan legislatif. Lewat fungsi pembuatan Peraturan Daerah ini DPRD menunjukkan warna dan karakter serta kualitasnya, baik secara material maupun secara fungsional. Kadar Peraturan Daerah yang dihasilkan DPRD menjadi ukuran kemampuan DPRD tersebut dalam menjalankan fungsinya serta menjamin eksistensinya, Dengan demikian fungsi ini menuntut kualifikasi dan dedikasi yang prima dari para anggota DPRD. Kalau tidak, maka mereka akan menghasilkan Peraturan Daerah yang sangat terporer, kurang adil dan cepat usang.

Adapun proses bagaimana DPRD hingga berhasil membuat satu Peraturan Daerah, dalam praktek berbeda dari satu DPRD ke DPRD lainnya, walau pada garis besarnya mengikuti ketentuan yang digariskan dalam undang-undang. Perbedaan itu timbul dari tradisi DPRD setiap Daerah yang sebelumnya kurang jelas diatur.

Setiap tahunnya DPRD biasanya menghasilkan dua jenis (kelompok) peraturan daerah, yaitu kelompok rutin dan kelompok insidental.Yang termasuk kelompok rutin ialah Peraturan Daerah mencakup pengesahan RAPBD, Perubahan APBD dan pengesahan APBD tahun yang berlangsung. Kelompok insidental mencakup semua Peraturan Daerah yang dibuat sesuai dengan kebutuhan dan perkembangan Daerah, termasuk juga perubahan Peratuaran Daerah.

Dalam praktek, mutu sesuatu Peraturan Daerah sangat tergantung dari seberapa jauh persiapan dan pemikiran yang berkembang di setiap fraksi serta berapa intensif pembahasan yang dilakukan di setiap Komisi, berikut mutu Rapat Kerja antara DPRD dan Eksekutif ketika pembahasan sesuatu rencana Peraturan Daerah.

Dalam setiap perdebatan baik yang berlangsung di Fraksi, Komisi, maupun di rapat kerja merupakan kesempatan emas bagi setiap anggota DPRD untuk membawakan dan atau menyampaikan aspirasi dan kepentingan rakyat yang diwakilinya, Sebenarnya, seperti juga hal yang menyangkut fungsi pengendalian dan pengawasan DPRD yang begitu luas dan bervariasi, juga lewat fungsi pembuatan Peraturan Daerah ini, maka DPRD mempunyai peran yang sangat luas dan hampir-hampir tak terbatas.

Hal yang disebut di atas dapat terlihat jelas bahwa apabila DPRD secara lembaga mengubah salah satu rencana Pcraturan Daerah, pastt Peraturan Daerah tersebut tidak berlaku atau tidak pernah ada. Dengan demikian pihak eksekutif akan mengalami kesukaran dalam menjalankan tugasnya, terutama yang menyangkut hal-hal baru sesuai dengan perkembangan zaman, yang menuntut Peraturan.

Hal yang sangat nyata ialah mengenai Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Seandainya RAPBD terlambat saja disahkan melewati awal tahun anggaran, maka dampaknya akan sangat luas. Praktis pihak eksekutif tidak berbuat apa-apa kecuali meneruskan yang rutin-rutin saja. Tetapi di balik fungsi dan hak ini DPRD secara moral dan faktual harus ikut bertanggung jawab atas kelancaran jalannya roda pemerintaha di daerah demi pelayanan masyarakat dan negara. Hak dan fungsi DPRD ini bagaikan pedang bermata dua. Salah-salah menggunakan bisa melukai diri sendiri, dikaitkan pula dengan sanksi moral dan sanksi undang-undang, terutama hilangya kepercayaan rakyat terhadap DPRD dan anggota-anggola DPRD itu sendiri.

Mengingat fungsi di bidang pembuatan Peraturan Daerah merupakan fungsi yang sangat vital dan utama bagi DPRD, maka pembahasan terhadap fungsi tersebut secara mendetail akan dibahas secara tersendiri dalam pembahasan selanjutnya.

b.                    Fungsi Pengawasan

Bertitik tolak dari rumusan "Pemerintah Daerah" di atas maka konsekuensi logis dari rumusan ini DPRD mengemban fungsi pengawasan jalannya pemerintahan daerah. Dengan demikian DPRD bertanggung jawab melaksanakan salah satu fungsi manajemen pemerintah daerah yaitu pengawasan (controlling).

Hal yang sering terjadi dalam praktek adalah sering fungsi yang sangat vital ini tidak dilaksanakan atau belum dilaksanakan secara sempurna dan memuaskan. Adapun sebab utama mengapa DPRD baik secara lembaga meupun secara individu, Fraksi ataupun Komisi kurang atau belum berhasil melaksanakan fungsi vital ini ialah karena minimnya pengetahuan dasar maupun pengetahuan teknis yang dimiliki oleh rata-rata anggota DPRD dibanding dengan pihak Eksekutif, adanya perasaan cepat puas ataupun karena kemalasan dan kurangnya disiplin dan tanggung jawab pribadi sebagai wakil rakyat.

Kesempatan yang luas kepada DPRD untuk melaksanakan fungsi pengawasan atas jalannya roda pemerintahan daerah, antara lain sebagai berikut :

1)      Bersama-sama dengan Kepala Daerah, mengalur dan mengurus urusan rumah tangga Daerah dan tugas pembantuan.

2)      Meminta keterangan pertanggungjawuban Kepala Daerah sekurangnya sekali setahun, alau apabila dipandang perlu oleh DPRD atau Kepala Daerah.

3)      Lewat hak anggaran DPRD ikut menentukan Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, perubahan APBD dan pengesahan APBD.

4)      Lewat hak mengajukan pertanyaan DPRD dapat menanyakan segala sesuatu yang dianggap penting atas jalannya pemerintahan di Daerah.

5)      Lewat hak meminta keterangan DPRD dapat menanyakan segala sesuatu tenlang kebijaksanaan Kepala Daerah atau atas jalannya roda pemerintahan Daerah.

6)      Lewat hak mengadakan perubahan DPRD dapat mcngubah sesuatu rumusan rencana Peraturan atau Keputusan Pemerintah Daerah.

7)      Lewat hak prakrarsa DPRD dapat mengajukan rencana Peraturan yang memperbaiki, mengganti, atau membuat Peraturan Daerah yang baru sama sekali.

8)      Bersama-sama dengan Kepala Daerah, DPRD mengadakan penetapan, perubahan dan penghapusan pajak dan retribusi Daerah.

9)      Bersama-sama dengan Kepala Daerah DPRD menentukan utang-piutang dan pinjaman Daerah.

10)   Bersama-sama dengan Kepala Daerah, DPRD dapat membentuk Perusahaan Daerah.

11)   Bersama-sama dengan Kepala Daerah, DPRD menentukan penghapusan sebagian atau seluruhnya milik Daerah.

12)   Mengaturdengan Peraturan Daerah tentang pembentukan, susunan organisasi dan formasi Sekretariat DPRD, Sekretaiat Daerah, Dinas-dinas Daerah sesuai dengan pedoman yang ditetapkan Menteri Dalam Negeri.

13)   Mengatur dengan Peraturan Daerah tentang pengangkatan, pemberhentian , pemberhentian sementara, gaji, pensiun, uang tunggu dan hal-hal lain mengenai kedudukan hukum Pengawas Daerah sesuai dengan pedoman yang ditetapkan Menteri Dalam Negeri.

14)   Mengatur dengan Peraturan Daerah usaha-usaha yang diadakan sebagai sumber pendapatan Daerah.

15)   Mengatur dengan Peraturan Daerah tentang penyelenggaraan pengurusan, pertanggungjawaban dan pengawasan keuangan daerah oleh Kepala Daerah.

16)   Memberi persetujuan atau menolak pada Keputusan Kepala Daerah tentang penjualail, diserahkan haknya kepada pihak lain, dijadikan tanggungan atau penggadaian barang-barang milik Daerah yang dipergunakan untuk kepentingan umum.

17)   Bersama-sama dengan Kepala Daerah, DPRD membuat peraturan daerah tentang Rencana Pembangunan dan Rencana Induk Pembangunan Daerah.

18)   Memberi pertimbangan lewatpemimpin DPRD dalam pengangkatan Sekretaris Daerah.

19)   Memberi persetujuan tanpa melalui pemilihan calon Sekretaris DPRD. Berdasarkan hal tersebur di atas, maka DPRD dapat melakukan tugas pengawasan yang sangat luas, baik berupa tindakan preventif (lewat persetujuan) maupun represif lewat penolakan.

Kelengkapan Dewan (Pimpinan Dewan, Komisi. dan Panitia Tetap) dapat mengadakan rapat kerja dengan pihak eksekutif yang dalam  kesempatan ini para anggota DPRD mempunyai peluang yang cukup luas untuk mempraktekkan hak-haknya dan memberi saran dan buah pikiran atauppun kritik membangun.

Selain hal-hal tersebut di atas, sebagai konsekuensi logis dari rumusan "Pemerintah Daerah adalah Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah", maka DPRD terlibat dalam hal-hal sebagai pembuat Peraturan Daerah yang lain diluar tugas pokok dasarnya. DPRD harus ikut dan malahan dituntut menurut peraturan mengelola dan mengatur pemerintahan daerahnya sesuai dengan bidangnya serta sejalan dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku. Dalam masalah ini DPRD mempunyai peranan yang menentukan tentang masa depan sesuatu daerah.

4.       Pembuatan Peraturan Daerah

Jika kita meneliti istilah Peraturan Daerah. Dalam hal ini akan kita temui istilah-istilah "Keputusan", "Peraturan" dan "Peraturan Daerah" itu sendiri. Pada hakekatnya istilah keputusan, peraturan dan Peraturan Daerah semuanya merupakan suatu bentuk keputusan (dalam arti luas), yang ditetapkan oleh penguasa yang berwenang sebab ketiga-tiganya merupakan perwujudan dari kehendak dari rakyat tersebut. Untuk dapat mewujudkan kehendak itu, penguasa harus membuat suatu keputusan.

Keputusan dapat didefinisikan sebagai suatu pengakhiran atau pemutusan daripada suatu proses pemikiran untuk menjawab suatu pertanyaan, khususnya suatu masalah. Pengambilan keputusan adalah suatu pendekatan yang sistematis terhadap hakekat suatu masalah, pengumpulan fakta-fakta dan data, penentuan yang matang dari alternatif yang dihadapi dan mengambil tindakan yang menurut perhitungan merupakan tindakan yang paling tepat. Jadi di dalam membuat suatu keputusan banyak hal yang harus diperhatikan.

Berdasarkan uraian tersebut di atas maka ada lima hal pokok yang harus diperhatikan dalam membuat suatu keputusan, yakni:

a.       Dalam proses pengambilan keputusan tidak ada hal yang terjadi secara kebetulan;

b.       Pengambilan keputusan tidak dapat dilakukan dengan "sembrono" karena cara pendekatan kepada pengambilan keputusan harus didasarkan kepada sistematika tertentu, seperti:

a)      Kemampuan organisasi,

b)      Tenaga kerja yang tersedia,

c)      Filsafat yang dianut oleh organisasi/Iembaga,

d)      Situasi lingkungan ekstern maupun intern yang ikut mernpengaruhi;

e)      Sebelum memutuskan suatu masalah, hakekat/esensi dari masalah itu harus diketahui terJebih dahulu.

f)       Pemecahan masalah harus didasarkan pada fakta-fakta yang terkumpul secara sistematis, terolah dengan baik dan tersimpan secara teratur sehingga data tersebut dapat dipercaya.

g)      Keputusan yang baik adalah keputusan yang telah dipilih dari berbagai alternatif yang ada setelah alternatif-alternatif itu dianalisa dengan matang.

Pada dasarnya keputusan (dalam arti luas) dapat dibagi atas keputusan (dalam arti sempit) dan peraturan (dalam arti luas). Adapun peraturan dalam arti luas itu sendiri dapat dibagi lagi atas peraturan (dalam arti sempit) dan Peraturan Daerah. Keputusan dalam arti sempit dapat diartikan sebagai suatu perwujudan kehendak dari seorang penguasa atau pejabat umum yang ditugaskan untuk melaksanakan suatu norma hukum tata usaha tertentu.

Oleh sebab itu dengan perkataan lain keputusan dalam arti sempit yang di sebutkan di atas merupakan norma untuk hal yang khusus atau tertentu saja, sehingga dengan diambilnya keputusan itu berakhirlah pula fungsi keputusan tersebut. Sedangkan peraturan dalam arti luas adalah keputusan yang merupakan norma bagi setiap hal yang dapat dimasukkan ke dalamnya, sifatnya umum dan dimaksudkan untuk rentang waktu yang lama. Adapun yang dimaksud peraturan dalam arti sempit adalah peraturan sebagaimana yang telah disebutkan, akan tetapi bukan Peraturan Daerah. Kemudian yang dimaksud dengan Peraturan Daerah adalah peraturan sebagaimana yang telah diuraikan di atas yang ditetapkan oleh penguasa tertentu, yakni Kepala Daerah dcngan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang bersangkutan, dan harus memenuhi syarat-syarat formil tertentu untuk dapat mempunyai kekuatan hukum serta mengikat.

5.       Penetapan Peraturan Daerah

Dalam membuat Peraturan Daerah ada beberapa hal yang harus diperhatikan antara lain adalah Peraturan Daerah tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan atau Peraturan Daerah yang lebih tinggi tingkatannya. Peraturan Daerah tidak boleh mengatur sesuatu hal yang telah diatur dalam peraturan perundang-undangan atau Peraturan Daerah yang Iebih tinggi, serta tidak boleh mengatur sesuatu hal yang ternasuk urusan rumah tangga Daerah tingkat bawahnya.

Peraturan Daerah harus diundangkan dengan menempatkannya dalam Lembaran Daerah yang bersangkutan. Peraturan Daerah yang lidak memerlukan pengesahan mulai berlaku sejak tanggal ditetapkannya, sedangkan yang memerlukan pengesahan, berlakunya mulai tanggal diundangkannya atau pada tanggal yang dinyatakan dalam Peraturan Daerah itu. Peraturan Daerah yang memerlukan pengesahan tidak boleh diundangkan sebelum pengesahan itu diperoleh atau sebelum jangka waklu yang ditentukan untuk pengesahan itu berakhir.

Adapun proses pembuatan Peraturan Daerah pada umumnya adalah sebagai berikut:

a.   Kepala Daerah atau beberapa anggota DPRD yang tidak hanya terdiri atas satu Fraksi dapat mengajukan Rancangan Peraturan Daerah (Raperda).

b.   Usul Raperda tersebut disampaikan kepada pimpinan DPRD secara tertulis dan ditandatangani oleh Kepala Daerah ataupara pengusul.

c.   Usul itu kemudian   diperbanyak dan dibagikan kepada para anggota DPRD selambat-lambatnya seminggu sebelum usul tersebut dibicarakan.

Apabila DPRD tidak menentukan lain, pembicaraan terhadap semua Rancangan Peraturan Daerah dilakukan melalui tiga tahap, yaitu pembicaraan tingkat I, tingkat II dan tingkat III. Pada pcmbicaraan tingkat I, Kepala Daerah atau para Pengusul diberikan kcsempatan untuk memberikan penjelasan secara lisan kepada Dewan tentang maksud atau usulnya. Dalam hal Kepala Daerah berhalangan maka ia dapat menunjuk seseorang untuk memberikan penjelasan yang dimaksud. Usul serta penjelasan yang telah disampaikan itu dibahas oleh Komisi-komisi/Gabungan Komisi dan Fraksi-fraksi dengan cara sebagai berikut:

a.   Oleh Komisi sendiri atau Gabungan Komisi;

b.   Bersama-sama dengan Kepala Daerah atau Pejabat yang ditunjuknya apabila Rancangan Peraturan Daerah datang dari Kepala Daerah.

c.   Bersama-.sama dengan para Pengusul atau Kepala Daerah atau Pejabat yang ditunjuknya, apabila Rancangan Peraturan   Daerah datang dari Dewan.

Dalam pembuatan Peraluran Daerah dan atau Keputusan Kepala Daerah harus diperhatikan, bahwa Peraturan Daerah dan atau Keputusan Kepala Daerah itu tidak boleh :

a.       Bertentangan dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan atau Peraturan Daerah yang lebih tinggi tingkatnya;

b.       Mengatur sesuatu hal yang telah diatur dalam peraturan perundang-undangan atau peraturan daerah yang iebih tinggi tingkatnya;

c.       Mengatur sesuatu hal yang termasuk urusan rumah tangga daerah otonom tingkat bawahnya.

Adapun peranan Peraturan Daerah atau Keputusan Kepala Daerah yang untuk berlakunya memerlukan pengesahan pejabat yang berwenang pada pokoknya adalah yang :

a.       Menetapkan ketentuan-ketentuan yang mengikat rakyat. Ketentuan-ketentuan yang mengandung perintah, larangan. keharusan untuk berbuat sesuatu atau tidak berbuat sesuatu dan lain-lain yang ditujukan langsung kepada rakyat;

b.       Mengadakan ancaman pidana berupa denda atau kurungan atas pelanggaran ketentuan tertentu yang ditetapkan dalam peraturan daerah;

c.       Memberikan beban kepada rakyat, misalnya pajak atau retribusi daerah;

d.       Menentukan segala sesuatu yang perlu diketahui oleh umum, karena menyangkul kepentingan rakyat, misalnya mengadakan utang piutang, menanggung pinjaman, mengadakan perusahaan daerah, rnenetapkan dan mengubah anggaran pendapatan dan belanja daerah, menetapkan perhitungan anggaran pendapatan dan belanja daerah, mengatur gaji pegawai dan lain-lain.

6.     Hak-hak DPRD Dalam Membuat Peraturan Daerah

Dalam melaksanakan fungsi legislatifnya (membuat Peraturan Daerah), DPRD memiliki dua buah hak yang sangat penting yaitu hak mengadakan perubahan atas suaiu Rancangan Peraturan Daerah yang sedang dibahas (hak amandemen) dan hak mengajukan Rancangan Peraturan Daerah (hak prakarsa). Pelaksanaan kedua hak tersebut pada hakekatnya akan menunjukkan seberapa jauh DPRD telah melaksanakan fungsinya di bidang legislatif.

a.       Hak Mengadakan Perubahan/Hak Amandemen

Pada dasarnya hak mengadakan perubahan atas suatu Rancangan Peraturan Daerah bukan semata-mata hak DPRD dalam rangka pelaksanaan fungsinya di bidang legislatif saja, akan tetapi juga dalam pelaksanaan fungsinya di bidang pengawasan. Dalam hal ini hak amandemen termasuk dalam rangka pelaksanaan pengawasan preventif, yakni sualu bentuk pengawasan sebelum suatu kebijaksanaan itu diterapkan. Oleh karena pelaksanaan hak amandemen tercakup di dalam proses pembuatan Rancangan Peraturan Daerah maka hak amandemen lebih banyak dikaitkan dengan hak DPRD dalam rangka fungsi legislatifnya.

Dalam proses pembuatan Peraturan Daerah, hak amandemen pada umumnya telah dapat digunakan secara baik oleh para anggota DPRD. Selain mengenai Rancangan Peraturan Daerah tentang Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (RAPBD), pada umumnya pembahasan terhadap suatu Rancangan Peraturan Daerah selalu diwarnai dengan usul-usul perubahan yang diajukan oleh para anggota DPRD. Hal tersebut antara lain bisa dilihat dengan cara membandingkan naskah Rancangan Peraturan Daerah yang asli sebelum disetujui dengan naskah Peraturan Daerah yang telah disahkan.

Dari yang disebut di atas kita dapat melihat betapa para anggota DPRD pun berusaha untuk melaksanakan fungsinya di bidang legislatif walau mungkin belum bisa secara optimal. Adapun pelaksanaan hak amandemen atas Rancangan Peraturan Daerah yang mengatur tentang RAPBD memang belum dapat digunakan secara efektif, hal ini antara lain dikarenakan DPRD tidak memiliki perangkat yang memadai untuk memonitor pos-pos pendapatan dan belanja Daerah dan untuk menganalisa angka-angka yang begitu kompleks.

b.      Hak Mengajukan Raperda / Hak Prakarsa

Hak mengajukan Rancangan Peraturan Daerah atau yang lebih dikenal dengan hak prakarsa/hak inisiatif sebenarnya memberi peluang yang besar kepada para anggota DPRD unluk menyalurkan aspirasi rakyat yang diwakilinya. Hak tersebut memberi kesempatan kepada DPRD untuk berperanan secara lebih aktif dan nyata, tidak hanya sekadar rnenanggapi apa yang datang dari pemerintah (eksekutif), akan tetapi justru memberikan kepada pemerintah apa yang datang dari lembaga perwakilan itu sendiri sebagai penampung dan penyalur aspirasi masyarakat.

Dewasa ini hampir semua DPRD di seluruh Indonesia belum pernah menggunakan hak prakarsanya. Dengan demikian hampir semua Peraturan Daerah yang telah disahkan seluruhnya merupakan hasil rancangan pihak Pemerintah Daerah (pihak eksekutif). Berbagai hambatan atau kendala, baik yang bersifat eksternal maupun yang internal selalu dikemukakan sebagai alasan ketidakmampuan DPRD dalam menggunakan hak prakarsanya.

Sebegitu luasnya wewenang dari DPRD, maka satu hal penting yang harus diperhatikan didalam merumuskan strategi dan arah pembangunan Daerah Kabupaten Kerinci, adalah kearifan kita untuk mempertimbangkan tuntunan ideal dan tuntutan realita se­cara simetris, seimbang dan bijaksana.

Beberapa penekanan akan nampak dalam pembahasan buku ini, antara lain terhadap pentingnya keterkaitan antar Instansi, baik sejak dalam fase perencanaan hingga pada fase pelaksanaan program pembangunannya. Begitu pula pada beberapa sektor pembangunan yang berdampak dan digeluti langsung oleh rakyat seperti sektor Pariwisata, pertanian, perkebunan, peternakan, Perikanan,  tenaga kerja, industri ra­kyat dan Pendidikan juga masalah sarana dan prasarana Daerah. Sektor-sektor tersebut, penulis anggap sebagai titik-titik penting dan strategis, didalam paradigma pengembangan ekonomi rakyat yang memilik kepekatan akibat terhadap kesejahteraan umum. Asumsi dasar yang mendorong penekanan tersebut, adalah keharusan meningkatkan derajat kesejahteraan rakyat melalui peningkatan pendapatannya. Memang disadari betul, bahwa upaya tersebut akan memerlukan anggaran pembiayaan yang sangat besar.

Dalam buku ini penulis berangkat dari kepedulian untuk kembali kepada tuntunan ideal yang memang harus selalu kita upayakan perwujudannya, maka penyusunan buku inipun, merupakan perwujudan pula dari keinginan penulis untuk turut secara bersama-sama menjelmakan perikehidupan masyarakat adil dan makmur, yang ditandai dengan kemudahan bagi seluruh rakyat dalam mengupayakan kebutuhannya, diatas landasan kebersamaan dengan mengembangkan rasa tanggung jawab dan kesetiakawanan sosial di seluruh lapisan masyarakat.

Kita harus menyadari jika perekonomian rakyat yang ideal melemah tuntunannya terhadap usaha penjabarannya, maka, sisi kehidupan ini pun telah menampilkan sebuah konfigurasi sosial-ekonomi rakyat yang asimetris, yaitu, kondisi dimana Daerah Kerinci tampil kedalam dua wajahnya yang jauh berbeda satu sama lain, disebabkan kesenjangan sosial-ekonomi, yang telah membaginya ke wajah kemewahan bagi sebagian kecil diantara kita, dan wajah kemiskinan bagi sebagian besar dari kita.

Keadaan di atas, jelas perlu kita cermati secara seksama. Sebab, bila tidak, kecenderungan yang akan berkembang adalah gejolak sosial yang didorong oleh adanya kecemburuan sosial dari sebagian besar rakyat yang berwajah miskin tadi. Sementara itu, banyak kalangan meyakini kebenaran kesan yang tercermin dari kesenjangan tersebut, yang terniscayakan kejadiannya, oleh lunturnya jiwa dan semangat kebersamaan diantara kita.

Oleh sebab itu dalam menentukan sebuah kebijaksanaa pembangunan, kita harus menganalisa pendapat-pendapat umum dari elemen masyarakat.

A.     Pendapat Umum Masyarakat Pada Pembangunan

Pemikiran dasar pembangunan daerah Dalam rangka manajemen pembangunan yang desentralistik, setiap daerah mempunyai keleluasaan (descreet) untuk menentukan sendiri alternatif Rencana Pembangunan yang terbaik dalam membangun daerahnya sesuai dengan kekhasan sumber daya yang dimiliki daerah.

Oleh karena itu setiap daerah meskipun dengan kekhasan yang dimilikinya, dalam arti kekhasan pemilikan sumber daya alam, budaya (central specific), conditional specific dan time specifik), harus tetap mengacu kepada kebijaksanaan Nasional dalam GBHN. Hal inilah yang merupakan arti penting dari otonomi yang bertanggung jawab.

Ambivalensi antara Kebijaksanaan Nasional di satu pihak dengan penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan di daerah pertanggungjawaban keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan secara Nasional dengan mempergunakan Kebijaksanaan Nasional dalam GBBHN sebagai tolok ukur keberhasilan.

Pembangunan yang berkelanjutan memiliki 2 (dua) esensi pokok, yaitu :

1.       Physical (environmental) sustainability dalam pembangunan yang berwawasan lingkungan.

2.       Social sustainability (partisipasi sosial).

Dalam wawasan pembangunan yang berwawasan lingkungan, maka tidak boleh terdapat dichotomi antara pembangunan ekonomi dan kelestarian sumber daya alam dan lingkungan. Pembangunan ekonomi dan wawasan lingkungan harus dilihat sebagai 2 sisi dari mata uang, artinya harus dicari keseimbangan yang optimal antara pembangunan ekonomi dan kelestarian lingkungan.

Jadi untuk kepentingan pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan, maka sumber daya dan lingkungan hidup harus dijaga kelestariannya. Kalau pertumbuhan ekonomi tidak berlanjut, maka dengan sendirinya tidak ada pemerataan dan stabilitas yang berlanjut. Sedangkan partisipasi masyarakat, pembangunan manusia seutuhnya dan seluruh masyarakat Indonesia dan pembangunan ekonomi yang berorientasi pada pertumbuhan ekonomi dapat dijelaskan dengan uraian di bawah ini.

Pembangunan manusia dan seluruh masyarakat sebagai landasan partisipasi masyarakat harus menjadi mitra Pernbangunan Ekonomi yang berorientasi pada pertumbuhan ekonomi.

Pembangunan manusia dan seluruh masyarakat atau yang disebut juga pembangunan sosial (social development), diartikan sebagai satu upaya yang berencana agar manusia dapat mengaktualisasikan potensi yang adadalam dirinya agar dia mampu berbuat, mampu mengambil prakarsa, membuat alternatif, dan mengarabil keputusan tentang alternatif yang terbaik yang memberi dampak pada kehidupan manusia dan masyarakat seluruhnya. Pembangunan manusia yang demikian akan membuat pembangunan ekonomi menjadi sangat manusiawi, dimana harkat dan harga diri manusia mendapat tempat yang terhormat.

Pembangunan sosial yang demikianlah yang mendorong adanya partisipasi masyarakat, dan desenlralisasi adalah upaya untuk pembangunan sosial yang mendorong adanya partisipasi sosial. Dengan adanya pembangunan sosial dengan partisipasi sosial sebagai mitra pembangunan ekonomi yang berorientasi pada pertumbuhan ekonomi, maka pertumbuhan ekonomi akan memberi dampak triacle down effect dan multipliar effect yang memberi dampak pada pemerataan dan stabilitas.

Dampak pembangunan sosial dalam arti pembangunan manusia seutuhnya dan seluruh masyarakat pada mekanisme perencanaan top-down dan bottom-up. Dampak dari hal tersebut adalah agar Birokrasi dan Tekhnokrat di satu pihak dan masyarakat kclompok sasaran di lain pihak hendaknya terdapat satu proses saling belajar dan dialogis untuk mencapai suatu kesepakatan bersama mengenai satu kegiatan pembangunan yang menyangkut kepentingan kelompok sasaran.

Pendekatan pembangunan daerah yang cocok dengan paradigma pembangunan Daerah Kabupaten Kerinci tentang pembangunan yang berkelanjutan, pendekatan pembangunan daerah yang dapat mengakomodasi paradigma pembangunan berkelanjutan adalah pendekatan pengembangan wilayah. Definisi pendekatan pengembangan wilayah bagi pembangunan daerah adalah pengembangan keseluruhan sumber daya yang dimiliki suatu wilayah secara utuh dan terpadu dengan memperhatikan wawasan lingkungan dan mengutamakan pengembangan masyarakat.

Dalam definisi ini ada beberapa hal yang sangat penting, yaitu :

1. Wawasan lingkungan dan pengembangan masyarakat adalah dua hal yang kembar yang tidak dapat dipisahkan yang juga menjadi dua faktor pendukung bagi pembangunan yang berkelanjutan.
2. Yang ingin dicapai dalam pengembangan sumber daya masyarakat adalah kualitasnya yaitu kemampuan masyarakat untuk berbuat melalui suatu proses belajar.
3. Dalam pembangunan sebagai sumber daya secara utuh dan terpadu tentu harus berpegang teguh pada sumber daya yang dimiliki oleh suatu wilayah.

Dalam rangka itu diidentifikasi mana sektor utama di satu daerah dan mana yang merupakan sektor pendukung. Yang dimaksud dengan sektor utama atau sektor basis yang disebut juga sebagai sektor yang sangat basis, yaitu sektor yang memiliki keunggulan komparatif maupun keunggulan kompetitif.

Untuk selanjutnya kita akan melihat Kerangka Pembangunan Strategis Daerah, yakni :

1.      Tinjauan Umum Perencanaan Pembangunan Daerah

a.       Hakekat Pembangunan

Pembangunan adalah usaha mengisi kemerdekaan bangsa Indonesia untuk mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur berdasarkan Pancasila. Hakekat pembangunan adalah pembangunan Manusia Indonesia seutuhnya dan pembangunan seluruh masyarakat Indonesia. Ini berarti bahwa pembangunan mencakup .

Pertama, kecukupan dan kemajuan lahiriah, seperti pangan, sandang, perumbahan pendapatan yang layak, dan sebagainya.

Kedua, kemajuan batiniah, seperti pendidikan, rasa aman, rasa keadilan, kerurukan sosial, ketentraman beragama, dan sebagainya.

Ketiga, kemajuan yang meliputi seluruh rakyat diseluruh pelosok tanah air sebagaimana tercermin dalam perbaikan kesejahteraan hidup yang berkeadilan sosial.

b.      Dimensi dan lingkup pembangunan.

hakekat pembangunan tersebut diatas menunjukan bahwa cakupan kegiatan dan dimensi masalah pembangunan amat luas dan tidak sederhana. Karena yang penting bukan hanya untuk apa pembangunan itu dilakukan, tapi juga untuk siapa dan dengan cara bagaimana pembangunan tersebut dilaksanakan. Demikian pula pentingnya disadari konteksi pembangunan itu sendiri; keadaan dan lingkungan yang mengitari pembangunan itu secara daerah dan nasional, Hal tersebut mengingat luas dan kompleksnya dimensi pembangunan wilayah Kabupaten Kerinci dewasa ini, yang dipengaruhi oleh banyak faktor-faktor, di antaranya yang pokok ialah :

Faktor perkembangan penduduk, masyarakat dan sumber daya manusia. Faktor perkembangan sumber daya alam dan lingkungan Faktor perkembangan teknologi dan ruang lingkup kebudayaan.

2.      Sasaran Pembangunan

Mengingat hakekat pembangunan serta dimensi dan konteksnya yang luas serta banyak dipengaruhi oleh faktor-faktor perkembangan sebagaimana tersebut di atas, maka jelas bahwa usaha mengemban tugas dan melaksanakan pembangunan banyak sekali masalah-masalah dan tantangan pembangunan dihadapi. Secara umum pokok-pokok tantangan pembangunan yang dihadapi dapat disebut antara lain sebagai berikut :

c.     Masalah kemiskinan.

d.     Masalah kependudukan.

e.     Masalah pengangguran dan kesempatan kerja.

f.      Masalah pertumbuhan ekonomi.

g.     Masalah distribusi pendapatan dan ketimpangan struktural.

h.     Masalah kestabilan politik dan ketahanan..

i.       Masalah kelestarian sumber alam dan lingkungan hidup.

j.       Masalah   partisipasi   masyarakat   dan   swasta   dalam pembangunan.

k.     Tingkat upah/pendapatan yang diperoleh.

l.       Tingkat gizi dan pangan sehari-hari

m.   Tingkat kesehatan Masyarakat.

n.     Tingkat kematian yang terjadi

o.     Tingkat perumahan/pemukiman dan lingkungan

p.     Tingkat pendidikan dan ketrampilan.

q.     Tingkat pemilikan tanah atau alat-alat produksi lainnya.

r.      Tingkat kesempatan kerja yang ada diluar pertanian/bidang usaha lain.

Selain perlu mengetahui ciri-ciri kemiskinan, juga penting untuk meneliti faktor-faktor penyebab timbulnya kemiskinan masyarakat tersebut, agar supaya usaha menanggulangi juga lebih berhasil guna.

Pengangguran dan rendahnya produktivitas kerja merupakan salah satu sebab utama, sehingga resep penanggulangan dilakukan melalui usaha peningkatan kesehatan dan pendidikan. Potensi dan kondisi fisik daerah atau lingkungan yang buruk dan terpencil, juga merupakan sebab yang penting. Demikian pula sistem dan stratifikasi sosial yang berlaku, hubungan kerja antara pemilik tanah dengan buruh penggarap, serta pemilikan tanah yang sempit. Pananggulangan kemiskinan tidak cukup hanya dilakukan melalui pola kebijaksanaan dan program umum, tidak menjamin hasil-hasil pembangunan akan terjangkau dan bisa dinikmati oleh kelompok masyarakat yang paling miskin. Karena itu perlu ditempuh upaya khusus yang diarahkan bagi pelayanan kebutuhan pokok masyarakat tersebut.

Luas dan kompleksnya permasalahan pembangunan di mana masalah yang satu erat kaitannya dengan masalah yang lain, demikian juga pemecahannya harus saling berkait dan berpadu, saling tali temali dalam satu jalinan yang rumit. Kesemuanya itu tidak bisa dijawab dan diatasi sekaligus dalam waktu yang singkat, tetapi membutuhkan proses upaya, bertahap dan berencana. Di sini muncul arti dan pentingnya peranan perencanaan.

Perencanaan pembangunan telah menjadi suatu bagian dari sistem pemerintahan dan pembangunan. Perencanaan Pembangunan Daerah dimaksudkan sebagai suatu usaha yang mempengaruhi tingkat kesejahteraan masyarakat dalam perencanaan Pembangunan Daerah dapat bersifat komprehensif atau bersifat persial, misalnya hanya perencanaan ekonomi, atau sosial. Dapat pula hanya mencakup sektor tertentu misalnya industri, pertanian dan lain-lain.

Pentingnya perencanaan Pembangunan Daerah bertolak pula dari kenyataan bahwa mekanisme pasar tidak selalu mampu mewujudkan seluruh keinginan pemerintah dan masyarakat dalam kaitan dengan menciptakan berbagai aspek yang menyangkut kesejahteraan masyarakat, aspek penghapusan kemiskinan, pemerataan pembangunan, penyediaan prasarana dan sarana sosial, pengendalian, dan stabilitas. Faktor lain yang mendorong pentingnya perencanaan pembangunan daerah ialah adanya tuntutan kebutuhan untuk mempercepat laju pekembangan tingkat pembangunan dan kesejahteraan masyarakat.

Bersambung...............